電子文件帶來的挑戰(zhàn)要求檔案管理工作進行徹底轉(zhuǎn)變，不是漸進式的量變，而是根本性的質(zhì)變。我國當(dāng)前實行的雙套制歸檔策略只是漸近進程中的一種過渡性手段，這項措施實行的時間越長，越不利于電子文件管理工作的與時俱進。當(dāng)前我國亟待在國家層面上將全程管理和前端控制確定為整體文件保管策略。這是一項相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，意味著擴大檔案管理范圍，顛覆傳統(tǒng)管理理念，重新塑造業(yè)務(wù)流程，乃至達到政務(wù)流程再造。目前，我國電子文件管理亟待完善如下措施：

制定電子文件管理國家戰(zhàn)略

電子文件管理國家戰(zhàn)略，就是從國家層面和戰(zhàn)略視角對電子文件管理全局性、基本性、長期性問題所進行的目標(biāo)定位、統(tǒng)籌規(guī)劃和基本制度安排。是一個國家對電子文件管理工作的基本態(tài)度和總體思路。其實質(zhì)是用戰(zhàn)略的眼光來研究和解決電子文件的管理問題。①目前我國各地區(qū)、各機關(guān)的電子文件管理工作仍然具有強烈的自發(fā)性和分散性特征，缺少國家層面的整體設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃、戰(zhàn)略部署與方法指導(dǎo)，這種情況如果不及時加以改變，就很難保證當(dāng)代社會電子文件的科學(xué)管理、完整保存和有效利用，國家將會為此付出高昂的經(jīng)濟成本和社會代價。加強頂層設(shè)計，制定和實施我國電子文件管理的國家戰(zhàn)略已經(jīng)迫在眉睫。②

確立電子文件全程管理體制

隨著電子文件在我國檔案管理對象中所占比例愈大，管理好電子文件的需求愈強烈，改革我國文檔管理體制的愿望愈迫切。全程管理是電子文件管理的基本原則之一，根據(jù)這項管理原則，需要確立國家電子文件全程管理的體制。電子文件從形成到處理、歸檔、利用，中間經(jīng)過很多環(huán)節(jié)。哪一個環(huán)節(jié)職責(zé)不清、制度不明、考慮不周，都可能造成對電子文件真實性、完整性、可用性、安全性的危害。由檔案機構(gòu)跟蹤和監(jiān)控電子文件全程可以最大限度地避免這些危害。因此，及早確立電子文件全程管理體制，明確各方面的職責(zé)要求，就顯得非常重要。

確立電子文件全程管理體制是在國家和地方電子政務(wù)的總體框架下，在規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的文件格式和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，將電子文件從形成起就納入檔案管理的視野。把電子文件形成、電子文件處理、電子文件歸檔和電子檔案管理作為一個整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保文件機構(gòu)內(nèi)部、文件機構(gòu)之間、文件與檔案機構(gòu)之間有關(guān)電子文件信息的及時流動與管理，實現(xiàn)電子文件文檔一體管理的無縫銜接。國際檔案理事會電子文件委員會曾經(jīng)指出：“在電子文件領(lǐng)域中，我們應(yīng)該在設(shè)計信息系統(tǒng)時就對檔案管理需求予以考慮，在電子文件的整個生命周期中對電子文件要進行認真控制……無權(quán)干涉現(xiàn)行文件的檔案館會發(fā)現(xiàn)他們在處理電子文件時處處受制?！雹蹖τ陔娮游募芾韥碚f，確立全程管理體制是電子文件運動客觀規(guī)律的內(nèi)在要求，管理符合業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的基本精神，也是先進國家電子文件管理的基本經(jīng)驗。

確立電子文件全程管理體制就要改革當(dāng)前我國的文件管理體制和檔案事業(yè)管理體制。其關(guān)鍵在于改國家檔案局為國家文件與檔案局④，由它統(tǒng)管全國文件、檔案工作事務(wù)，制定電子文件全程管理的各項政策、制度，對電子文件的生命全過程進行統(tǒng)一有效的管理。同時各級檔案局更名為文件與檔案局，使檔案機構(gòu)全程監(jiān)控文件管理“名正言順”。⑤

體制的變革是根本性的，也是相當(dāng)復(fù)雜并存在許多問題的。但是，對于我國電子文件發(fā)展的未來而言，它又是必要的和必須的。2010年1月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》中確立由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、國家檔案局、國家保密局、國家密碼管理局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會9部門組成的國家電子文件管理部際聯(lián)席會議制度來確定我國電子文件管理的國家政策，可以說是在體制改革上向前邁出了探索性的一步。它對于我國未來的電子文件管理工作必將產(chǎn)生重要影響。

明確電子文件管理流程

檔案管理對電子文件形成的介入需要在體制確立的基礎(chǔ)之上明確電子文件管理流程。它包括對其創(chuàng)建、管理和處置，即在電子文件從形成、運轉(zhuǎn)辦理、傳輸、存儲到轉(zhuǎn)換為檔案或銷毀的完整生命周期中，以特定方法和原則對其進行創(chuàng)建、加工、利用、保管，使其完善并獲得必要功效的行為或過程。

我國傳統(tǒng)文件、檔案管理的特征是分階段管理，對于我國當(dāng)前的電子文件管理來說，傳統(tǒng)的分段式流程存在許多弊端，必須基于業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的理論對我國文檔管理的整體流程進行系統(tǒng)分析和科學(xué)的整合。從考慮檔案管理的專業(yè)需求出發(fā)，梳理整個電子文件管理流程，將保障電子文件真實性、完整性、可用性、安全性的實現(xiàn)條件融入電子文件生命周期各個階段的管理當(dāng)中，把需要和可能在文件形成階段實現(xiàn)或部分實現(xiàn)的管理功能盡量在同一階段實現(xiàn)，并由檔案機構(gòu)對整個文件管理流程進行監(jiān)督，以嚴(yán)格控制電子文件質(zhì)量。

國際檔案理事會電子文件委員會編寫的《電子文件管理指南》將電子文件生命周期劃分為三個階段：設(shè)計階段、形成階段、維護階段。明確電子文件管理流程是設(shè)計階段的重要內(nèi)容。明確電子文件管理流程就是明確流程中電子文件的形式、內(nèi)容與結(jié)構(gòu)、文件格式、系統(tǒng)失效的可能性等，確定電子文件的歸檔范圍、歸檔時機、歸檔方式和歸檔要求，明確保存電子文件所依靠的技術(shù)，落實保障電子文件真實性、完整性、可用性、安全性的具體措施。通過明確電子文件管理流程，充分考慮電子文件的檔案管理需求，將一體化的管理模式落到實處，構(gòu)建起從文件形成（包括文件形成前文件管理系統(tǒng)的設(shè)計）到文件作為檔案保存和利用的管理過程中連貫一體的管理模式。明確電子文件管理流程有助于對電子文件的管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，將電子文件管理需求融入管理過程中。有助于整合文件管理功能與檔案管理功能，使二者有效銜接。在電子文件的運轉(zhuǎn)過程中同步完成檔案著錄、信息捕獲等功能，把電子文件涉及的檔案管理問題在電子文件現(xiàn)行階段一并解決。

目前國內(nèi)外法律界在關(guān)于電子文件能否成為證據(jù)的問題上，開始關(guān)注和重視電子文件的管理流程。例如加拿大國家證據(jù)法中判定電子文件能否成為證據(jù)有兩條原則：一是“要在正常而原始的業(yè)務(wù)流程中形成的文件”才能被采納；二是證據(jù)的價值要依據(jù)“文件形成的環(huán)境”來決定?？梢?，流程的確定對于保證和實現(xiàn)電子文件真實可靠具有決定性意義。通過確定流程實現(xiàn)檔案管理的介入和控制，使具有檔案價值的電子文件得到確認與維護，使形成的電子文件真實可信，可資為憑。

2010年7月結(jié)項的國家哲學(xué)和社會科學(xué)基金檔案學(xué)項目《電子政務(wù)環(huán)境下電子公文流程分析與設(shè)計》對電子公文流程進行有效的抽象，從整體和全局上設(shè)計了一個適合我國國情的、滿足全程管理需求的處理模型——“保存即歸檔”模式，該模型可以為我國國家整體電子文件管理流程的確立提供參考和借鑒。⑥

開發(fā)電子文件管理系統(tǒng)

電子文件管理系統(tǒng)是辦公自動化系統(tǒng)與檔案管理信息系統(tǒng)合而為一的計算機管理軟件。這種系統(tǒng)是針對某一個或若干個機構(gòu)的電子文件，從電子文件的生成開始，到電子文件的運轉(zhuǎn)處理，到一部分電子文件轉(zhuǎn)化成為電子檔案，到電子檔案的管理與提供利用，到對電子檔案進行遷移或銷毀為止，能夠（通過網(wǎng)絡(luò)）對文件的整個生命周期進行相應(yīng)控制與有效管理的計算機自動化管理軟件系統(tǒng)。這個系統(tǒng)能夠自動記錄電子文件的元數(shù)據(jù)和各種背景信息，能夠?qū)﹄娮游募碗娮訖n案進行管理與提供利用，能夠保證電子文件與電子檔案的行政有效性和法律證據(jù)性，同時也能夠匯入紙質(zhì)檔案等的管理信息并對其進行管理。

電子文件的管理需要在預(yù)設(shè)好整體流程的基礎(chǔ)之上開發(fā)電子文件管理系統(tǒng)。通過電子文件管理系統(tǒng)的開發(fā)達到流程設(shè)計中的各項要求，實現(xiàn)電子文件生命周期的全程管理和監(jiān)控措施。電子文件管理系統(tǒng)要與單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫對接，采用技術(shù)手段既將電子文件全程納入檔案管理視野、滿足檔案管理需要，又有利于高效、方便地開展業(yè)務(wù)工作。

電子文件管理系統(tǒng)應(yīng)該具有三大特點：一是具有“捕獲”功能，可以對管理范圍內(nèi)的電子文件本身及其各類背景信息進行獲??；二是具有完備的元數(shù)據(jù)體系，以便確保電子文件的真實性、完整性；三是具有完備的網(wǎng)絡(luò)功能，以實現(xiàn)電子文件管理的高速化和連續(xù)化。我國當(dāng)前的多數(shù)信息系統(tǒng)還不能保證電子文件的檔案憑證價值的實現(xiàn)，這些系統(tǒng)不是真正的電子文件管理系統(tǒng)。

記錄電子文件背景信息

電子文件管理系統(tǒng)應(yīng)具有科學(xué)、準(zhǔn)確的記錄功能，隨時將需保留的信息記錄下來，必要時對電子文件采取跟蹤記錄的方式。記錄包括系統(tǒng)的自動記錄和必要的人工記錄。其所記錄的信息最主要的是背景信息。電子文件內(nèi)容信息形成的同時也會形成相關(guān)的背景信息，這些背景信息反映了文件形成過程中的各種聯(lián)系。記錄的目的是保證電子文件的原始性、真實性。在有效系統(tǒng)中記錄的電子文件背景信息具有原始性，可以成為證實電子文件真實可靠的有效依據(jù)。因此，應(yīng)該將具有保存價值的電子文件的必要的背景信息一并記錄下來并實施有效的控制。記錄的內(nèi)容主要是電子文件形成、處理、管理和使用情況，使其管理全程均有真實記錄可供查詢。這些記錄下來的背景信息成為電子文件的著錄信息。因此，原來在文件形成、歸檔之后才開展的著錄工作，便向文件形成階段前移。

電子文件管理系統(tǒng)記錄哪些背景信息，由流程設(shè)計預(yù)先制定的元數(shù)據(jù)方案決定。一份電子文件涉及計算機處理的背景信息是大量的，日常工作的輸出結(jié)果也浩如煙海。只有那些與電子文件有本質(zhì)上的聯(lián)系、能夠有效地證明形成過程的背景信息才有必要予以記錄和保留。因此，元數(shù)據(jù)方案的制定至關(guān)重要，決定了對電子文件有關(guān)的諸多信息進行選擇與取舍，并且要保證所記錄的信息與電子文件內(nèi)容事實和形成過程具有本質(zhì)上的聯(lián)系，也必須保證方案具有客觀性、科學(xué)性和合法性。目前學(xué)術(shù)界大對于電子文件成為證據(jù)的關(guān)聯(lián)性表示認可。認為只要電子文件及其背景信息的形成是實時的、通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒潭占⒈４婧吞崛〉?，一?jīng)形成便始終保持最初、最原始的狀態(tài)，是能夠客觀地反映電子文件及其記錄的事實的本來面貌的。

制定相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)

首先，必須通過立法確認電子文件的法律憑證作用，說明能夠作為法律憑證的電子文件的種類、要求等。其次，通過法律、法規(guī)確立我國的電子文件管理國家戰(zhàn)略，確認全程管理體制，賦予檔案機構(gòu)全程管理和前端控制的職權(quán)。再次，要將國家整體電子公文流程以政策、標(biāo)準(zhǔn)的形式確定下來，成為工作中必須遵守的準(zhǔn)則。此外，還有關(guān)于電子文件管理系統(tǒng)、背景信息的元數(shù)據(jù)體系、認證體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要制定。這樣，才能確保國家文件、檔案管理部門依法管理電子文件，保證檔案管理對電子文件形成介入的有效實施。

電子文件法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定與電子文件管理實踐的發(fā)展是互為因果、互相影響的。電子文件管理實踐需要立法給予支持，立法也要以電子文件管理實踐問題的逐步解決為前提條件，包括：科學(xué)、合理的電子檔案管理體系和管理制度；足以說明電子文件形成過程的信息記錄；電子文件載體和信息的穩(wěn)定性提高；電子文件加密、認證、簽署等信息安全技術(shù)的提高和普及應(yīng)用等。而一旦有明確的電子文件相關(guān)立法出臺，必將引發(fā)政務(wù)流程再造，文檔管理的重塑等，會對社會各方面產(chǎn)生重大影響。

一般來說，立法都需要一個較長的準(zhǔn)備期。一種新記錄方式的法律效力確立，需要一定的時間和條件。電子文件問世的時間還不太長，廣泛普及也只是近一二十年的事。但由于當(dāng)前它正以超乎尋常的速度改變著整個社會的記錄方式，對其有關(guān)法律地位的確立、檔案管理對形成的前端介入等問題必須給予足夠的關(guān)注。南非1996年通過的《國家檔案法》賦予該國國家檔案館在文件形成的時候就可以規(guī)范所有公共文件的權(quán)力。該法提出“電子文件系統(tǒng)”定義，并給予國家檔案館相應(yīng)的特殊管理權(quán)力，明確將一些一般不歸國家檔案館管理的文件形成者也劃入了國家檔案館的管轄之中——例如國家的安全部門、政府機關(guān)的駐外機構(gòu)和具有保密性質(zhì)的政府機關(guān)。⑦目前，美國、加拿大、瑞典、英國、澳大利亞、新西蘭、芬蘭、丹麥、荷蘭、韓國、意大利、德國等國均通過制定檔案法、文件法、信息管理政策等，授權(quán)國家檔案館負責(zé)國家公共文件的全程管理規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定，以及文件檔案管理規(guī)章與規(guī)范的實施情況監(jiān)督和指導(dǎo)。⑧對于我國來說，制定相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前迫在眉睫的事情，必須引起國家立法部門的重視。