電子文件帶來(lái)的挑戰(zhàn)要求檔案管理工作進(jìn)行徹底轉(zhuǎn)變，不是漸進(jìn)式的量變，而是根本性的質(zhì)變。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的雙套制歸檔策略只是漸近進(jìn)程中的一種過渡性手段，這項(xiàng)措施實(shí)行的時(shí)間越長(zhǎng)，越不利于電子文件管理工作的與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)亟待在國(guó)家層面上將全程管理和前端控制確定為整體文件保管策略。這是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，意味著擴(kuò)大檔案管理范圍，顛覆傳統(tǒng)管理理念，重新塑造業(yè)務(wù)流程，乃至達(dá)到政務(wù)流程再造。目前，我國(guó)電子文件管理亟待完善如下措施：

制定電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略

電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略，就是從國(guó)家層面和戰(zhàn)略視角對(duì)電子文件管理全局性、基本性、長(zhǎng)期性問題所進(jìn)行的目標(biāo)定位、統(tǒng)籌規(guī)劃和基本制度安排。是一個(gè)國(guó)家對(duì)電子文件管理工作的基本態(tài)度和總體思路。其實(shí)質(zhì)是用戰(zhàn)略的眼光來(lái)研究和解決電子文件的管理問題。①目前我國(guó)各地區(qū)、各機(jī)關(guān)的電子文件管理工作仍然具有強(qiáng)烈的自發(fā)性和分散性特征，缺少國(guó)家層面的整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、戰(zhàn)略部署與方法指導(dǎo)，這種情況如果不及時(shí)加以改變，就很難保證當(dāng)代社會(huì)電子文件的科學(xué)管理、完整保存和有效利用，國(guó)家將會(huì)為此付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)代價(jià)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定和實(shí)施我國(guó)電子文件管理的國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)迫在眉睫。②

確立電子文件全程管理體制

隨著電子文件在我國(guó)檔案管理對(duì)象中所占比例愈大，管理好電子文件的需求愈強(qiáng)烈，改革我國(guó)文檔管理體制的愿望愈迫切。全程管理是電子文件管理的基本原則之一，根據(jù)這項(xiàng)管理原則，需要確立國(guó)家電子文件全程管理的體制。電子文件從形成到處理、歸檔、利用，中間經(jīng)過很多環(huán)節(jié)。哪一個(gè)環(huán)節(jié)職責(zé)不清、制度不明、考慮不周，都可能造成對(duì)電子文件真實(shí)性、完整性、可用性、安全性的危害。由檔案機(jī)構(gòu)跟蹤和監(jiān)控電子文件全程可以最大限度地避免這些危害。因此，及早確立電子文件全程管理體制，明確各方面的職責(zé)要求，就顯得非常重要。

確立電子文件全程管理體制是在國(guó)家和地方電子政務(wù)的總體框架下，在規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的文件格式和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，將電子文件從形成起就納入檔案管理的視野。把電子文件形成、電子文件處理、電子文件歸檔和電子檔案管理作為一個(gè)整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保文件機(jī)構(gòu)內(nèi)部、文件機(jī)構(gòu)之間、文件與檔案機(jī)構(gòu)之間有關(guān)電子文件信息的及時(shí)流動(dòng)與管理，實(shí)現(xiàn)電子文件文檔一體管理的無(wú)縫銜接。國(guó)際檔案理事會(huì)電子文件委員會(huì)曾經(jīng)指出：“在電子文件領(lǐng)域中，我們應(yīng)該在設(shè)計(jì)信息系統(tǒng)時(shí)就對(duì)檔案管理需求予以考慮，在電子文件的整個(gè)生命周期中對(duì)電子文件要進(jìn)行認(rèn)真控制……無(wú)權(quán)干涉現(xiàn)行文件的檔案館會(huì)發(fā)現(xiàn)他們?cè)谔幚黼娮游募r(shí)處處受制?！雹蹖?duì)于電子文件管理來(lái)說(shuō)，確立全程管理體制是電子文件運(yùn)動(dòng)客觀規(guī)律的內(nèi)在要求，管理符合業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的基本精神，也是先進(jìn)國(guó)家電子文件管理的基本經(jīng)驗(yàn)。

確立電子文件全程管理體制就要改革當(dāng)前我國(guó)的文件管理體制和檔案事業(yè)管理體制。其關(guān)鍵在于改國(guó)家檔案局為國(guó)家文件與檔案局④，由它統(tǒng)管全國(guó)文件、檔案工作事務(wù)，制定電子文件全程管理的各項(xiàng)政策、制度，對(duì)電子文件的生命全過程進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理。同時(shí)各級(jí)檔案局更名為文件與檔案局，使檔案機(jī)構(gòu)全程監(jiān)控文件管理“名正言順”。⑤

體制的變革是根本性的，也是相當(dāng)復(fù)雜并存在許多問題的。但是，對(duì)于我國(guó)電子文件發(fā)展的未來(lái)而言，它又是必要的和必須的。2010年1月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》中確立由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國(guó)家檔案局、國(guó)家保密局、國(guó)家密碼管理局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)9部門組成的國(guó)家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議制度來(lái)確定我國(guó)電子文件管理的國(guó)家政策，可以說(shuō)是在體制改革上向前邁出了探索性的一步。它對(duì)于我國(guó)未來(lái)的電子文件管理工作必將產(chǎn)生重要影響。

明確電子文件管理流程

檔案管理對(duì)電子文件形成的介入需要在體制確立的基礎(chǔ)之上明確電子文件管理流程。它包括對(duì)其創(chuàng)建、管理和處置，即在電子文件從形成、運(yùn)轉(zhuǎn)辦理、傳輸、存儲(chǔ)到轉(zhuǎn)換為檔案或銷毀的完整生命周期中，以特定方法和原則對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)建、加工、利用、保管，使其完善并獲得必要功效的行為或過程。

我國(guó)傳統(tǒng)文件、檔案管理的特征是分階段管理，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的電子文件管理來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的分段式流程存在許多弊端，必須基于業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的理論對(duì)我國(guó)文檔管理的整體流程進(jìn)行系統(tǒng)分析和科學(xué)的整合。從考慮檔案管理的專業(yè)需求出發(fā)，梳理整個(gè)電子文件管理流程，將保障電子文件真實(shí)性、完整性、可用性、安全性的實(shí)現(xiàn)條件融入電子文件生命周期各個(gè)階段的管理當(dāng)中，把需要和可能在文件形成階段實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)的管理功能盡量在同一階段實(shí)現(xiàn)，并由檔案機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)文件管理流程進(jìn)行監(jiān)督，以嚴(yán)格控制電子文件質(zhì)量。

國(guó)際檔案理事會(huì)電子文件委員會(huì)編寫的《電子文件管理指南》將電子文件生命周期劃分為三個(gè)階段：設(shè)計(jì)階段、形成階段、維護(hù)階段。明確電子文件管理流程是設(shè)計(jì)階段的重要內(nèi)容。明確電子文件管理流程就是明確流程中電子文件的形式、內(nèi)容與結(jié)構(gòu)、文件格式、系統(tǒng)失效的可能性等，確定電子文件的歸檔范圍、歸檔時(shí)機(jī)、歸檔方式和歸檔要求，明確保存電子文件所依靠的技術(shù)，落實(shí)保障電子文件真實(shí)性、完整性、可用性、安全性的具體措施。通過明確電子文件管理流程，充分考慮電子文件的檔案管理需求，將一體化的管理模式落到實(shí)處，構(gòu)建起從文件形成（包括文件形成前文件管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)）到文件作為檔案保存和利用的管理過程中連貫一體的管理模式。明確電子文件管理流程有助于對(duì)電子文件的管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，將電子文件管理需求融入管理過程中。有助于整合文件管理功能與檔案管理功能，使二者有效銜接。在電子文件的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中同步完成檔案著錄、信息捕獲等功能，把電子文件涉及的檔案管理問題在電子文件現(xiàn)行階段一并解決。

目前國(guó)內(nèi)外法律界在關(guān)于電子文件能否成為證據(jù)的問題上，開始關(guān)注和重視電子文件的管理流程。例如加拿大國(guó)家證據(jù)法中判定電子文件能否成為證據(jù)有兩條原則：一是“要在正常而原始的業(yè)務(wù)流程中形成的文件”才能被采納；二是證據(jù)的價(jià)值要依據(jù)“文件形成的環(huán)境”來(lái)決定。可見，流程的確定對(duì)于保證和實(shí)現(xiàn)電子文件真實(shí)可靠具有決定性意義。通過確定流程實(shí)現(xiàn)檔案管理的介入和控制，使具有檔案價(jià)值的電子文件得到確認(rèn)與維護(hù)，使形成的電子文件真實(shí)可信，可資為憑。

2010年7月結(jié)項(xiàng)的國(guó)家哲學(xué)和社會(huì)科學(xué)基金檔案學(xué)項(xiàng)目《電子政務(wù)環(huán)境下電子公文流程分析與設(shè)計(jì)》對(duì)電子公文流程進(jìn)行有效的抽象，從整體和全局上設(shè)計(jì)了一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的、滿足全程管理需求的處理模型——“保存即歸檔”模式，該模型可以為我國(guó)國(guó)家整體電子文件管理流程的確立提供參考和借鑒。⑥

開發(fā)電子文件管理系統(tǒng)

電子文件管理系統(tǒng)是辦公自動(dòng)化系統(tǒng)與檔案管理信息系統(tǒng)合而為一的計(jì)算機(jī)管理軟件。這種系統(tǒng)是針對(duì)某一個(gè)或若干個(gè)機(jī)構(gòu)的電子文件，從電子文件的生成開始，到電子文件的運(yùn)轉(zhuǎn)處理，到一部分電子文件轉(zhuǎn)化成為電子檔案，到電子檔案的管理與提供利用，到對(duì)電子檔案進(jìn)行遷移或銷毀為止，能夠（通過網(wǎng)絡(luò)）對(duì)文件的整個(gè)生命周期進(jìn)行相應(yīng)控制與有效管理的計(jì)算機(jī)自動(dòng)化管理軟件系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)能夠自動(dòng)記錄電子文件的元數(shù)據(jù)和各種背景信息，能夠?qū)﹄娮游募碗娮訖n案進(jìn)行管理與提供利用，能夠保證電子文件與電子檔案的行政有效性和法律證據(jù)性，同時(shí)也能夠匯入紙質(zhì)檔案等的管理信息并對(duì)其進(jìn)行管理。

電子文件的管理需要在預(yù)設(shè)好整體流程的基礎(chǔ)之上開發(fā)電子文件管理系統(tǒng)。通過電子文件管理系統(tǒng)的開發(fā)達(dá)到流程設(shè)計(jì)中的各項(xiàng)要求，實(shí)現(xiàn)電子文件生命周期的全程管理和監(jiān)控措施。電子文件管理系統(tǒng)要與單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，采用技術(shù)手段既將電子文件全程納入檔案管理視野、滿足檔案管理需要，又有利于高效、方便地開展業(yè)務(wù)工作。

電子文件管理系統(tǒng)應(yīng)該具有三大特點(diǎn)：一是具有“捕獲”功能，可以對(duì)管理范圍內(nèi)的電子文件本身及其各類背景信息進(jìn)行獲??；二是具有完備的元數(shù)據(jù)體系，以便確保電子文件的真實(shí)性、完整性；三是具有完備的網(wǎng)絡(luò)功能，以實(shí)現(xiàn)電子文件管理的高速化和連續(xù)化。我國(guó)當(dāng)前的多數(shù)信息系統(tǒng)還不能保證電子文件的檔案憑證價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這些系統(tǒng)不是真正的電子文件管理系統(tǒng)。

記錄電子文件背景信息

電子文件管理系統(tǒng)應(yīng)具有科學(xué)、準(zhǔn)確的記錄功能，隨時(shí)將需保留的信息記錄下來(lái)，必要時(shí)對(duì)電子文件采取跟蹤記錄的方式。記錄包括系統(tǒng)的自動(dòng)記錄和必要的人工記錄。其所記錄的信息最主要的是背景信息。電子文件內(nèi)容信息形成的同時(shí)也會(huì)形成相關(guān)的背景信息，這些背景信息反映了文件形成過程中的各種聯(lián)系。記錄的目的是保證電子文件的原始性、真實(shí)性。在有效系統(tǒng)中記錄的電子文件背景信息具有原始性，可以成為證實(shí)電子文件真實(shí)可靠的有效依據(jù)。因此，應(yīng)該將具有保存價(jià)值的電子文件的必要的背景信息一并記錄下來(lái)并實(shí)施有效的控制。記錄的內(nèi)容主要是電子文件形成、處理、管理和使用情況，使其管理全程均有真實(shí)記錄可供查詢。這些記錄下來(lái)的背景信息成為電子文件的著錄信息。因此，原來(lái)在文件形成、歸檔之后才開展的著錄工作，便向文件形成階段前移。

電子文件管理系統(tǒng)記錄哪些背景信息，由流程設(shè)計(jì)預(yù)先制定的元數(shù)據(jù)方案決定。一份電子文件涉及計(jì)算機(jī)處理的背景信息是大量的，日常工作的輸出結(jié)果也浩如煙海。只有那些與電子文件有本質(zhì)上的聯(lián)系、能夠有效地證明形成過程的背景信息才有必要予以記錄和保留。因此，元數(shù)據(jù)方案的制定至關(guān)重要，決定了對(duì)電子文件有關(guān)的諸多信息進(jìn)行選擇與取舍，并且要保證所記錄的信息與電子文件內(nèi)容事實(shí)和形成過程具有本質(zhì)上的聯(lián)系，也必須保證方案具有客觀性、科學(xué)性和合法性。目前學(xué)術(shù)界大對(duì)于電子文件成為證據(jù)的關(guān)聯(lián)性表示認(rèn)可。認(rèn)為只要電子文件及其背景信息的形成是實(shí)時(shí)的、通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒潭占?、保存和提取的，一?jīng)形成便始終保持最初、最原始的狀態(tài)，是能夠客觀地反映電子文件及其記錄的事實(shí)的本來(lái)面貌的。

制定相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)

首先，必須通過立法確認(rèn)電子文件的法律憑證作用，說(shuō)明能夠作為法律憑證的電子文件的種類、要求等。其次，通過法律、法規(guī)確立我國(guó)的電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略，確認(rèn)全程管理體制，賦予檔案機(jī)構(gòu)全程管理和前端控制的職權(quán)。再次，要將國(guó)家整體電子公文流程以政策、標(biāo)準(zhǔn)的形式確定下來(lái)，成為工作中必須遵守的準(zhǔn)則。此外，還有關(guān)于電子文件管理系統(tǒng)、背景信息的元數(shù)據(jù)體系、認(rèn)證體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要制定。這樣，才能確保國(guó)家文件、檔案管理部門依法管理電子文件，保證檔案管理對(duì)電子文件形成介入的有效實(shí)施。

電子文件法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定與電子文件管理實(shí)踐的發(fā)展是互為因果、互相影響的。電子文件管理實(shí)踐需要立法給予支持，立法也要以電子文件管理實(shí)踐問題的逐步解決為前提條件，包括：科學(xué)、合理的電子檔案管理體系和管理制度；足以說(shuō)明電子文件形成過程的信息記錄；電子文件載體和信息的穩(wěn)定性提高；電子文件加密、認(rèn)證、簽署等信息安全技術(shù)的提高和普及應(yīng)用等。而一旦有明確的電子文件相關(guān)立法出臺(tái)，必將引發(fā)政務(wù)流程再造，文檔管理的重塑等，會(huì)對(duì)社會(huì)各方面產(chǎn)生重大影響。

一般來(lái)說(shuō)，立法都需要一個(gè)較長(zhǎng)的準(zhǔn)備期。一種新記錄方式的法律效力確立，需要一定的時(shí)間和條件。電子文件問世的時(shí)間還不太長(zhǎng)，廣泛普及也只是近一二十年的事。但由于當(dāng)前它正以超乎尋常的速度改變著整個(gè)社會(huì)的記錄方式，對(duì)其有關(guān)法律地位的確立、檔案管理對(duì)形成的前端介入等問題必須給予足夠的關(guān)注。南非1996年通過的《國(guó)家檔案法》賦予該國(guó)國(guó)家檔案館在文件形成的時(shí)候就可以規(guī)范所有公共文件的權(quán)力。該法提出“電子文件系統(tǒng)”定義，并給予國(guó)家檔案館相應(yīng)的特殊管理權(quán)力，明確將一些一般不歸國(guó)家檔案館管理的文件形成者也劃入了國(guó)家檔案館的管轄之中——例如國(guó)家的安全部門、政府機(jī)關(guān)的駐外機(jī)構(gòu)和具有保密性質(zhì)的政府機(jī)關(guān)。⑦目前，美國(guó)、加拿大、瑞典、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、芬蘭、丹麥、荷蘭、韓國(guó)、意大利、德國(guó)等國(guó)均通過制定檔案法、文件法、信息管理政策等，授權(quán)國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)國(guó)家公共文件的全程管理規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定，以及文件檔案管理規(guī)章與規(guī)范的實(shí)施情況監(jiān)督和指導(dǎo)。⑧對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，制定相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前迫在眉睫的事情，必須引起國(guó)家立法部門的重視。